Large programme de réforme pour la prochaine administration

Le document suivant fait partie de Brookings Big Ideas For America – une initiative à l’échelle de l’institution dans laquelle les chercheurs de Brookings ont identifié les plus grands problèmes auxquels le pays est confronté et ont fourni des idées sur la façon de les résoudre.
Au début des années 1990, l’administration Clinton a lancé un programme de réforme gouvernementale à grande échelle qui a introduit des sites Web, des indicateurs de performance et d’autres nouvelles idées au gouvernement. Depuis lors, les deux présidents sont préoccupés par une attaque terroriste contre la patrie et la plus grande récession depuis la Grande Dépression. L’immédiateté de ces crises a poussé l’attention du président sur une réforme gouvernementale majeure et généralisée, bien qu’il y ait eu dans chaque administration d’importantes initiatives de gestion. Après deux décennies de guerre et de récession, il est temps que la prochaine administration évalue le gouvernement à la lumière du nouveau siècle.
Il existe trois façons d’aborder la réforme.
Se concentrer sur les systèmes gouvernementaux qui couvrent tous les ministères et organismes gouvernementaux, tels que l’embauche, les achats, la collecte de revenus et la budgétisation.
Se concentrer sur les opérations individuelles du gouvernement, telles que l’envoi de chèques de sécurité sociale, l’atterrissage d’avions en toute sécurité, la traque des fruits et légumes qui provoquent des épidémies ou des enquêtes sur les délits commis avec une arme à feu.
Poser de grandes questions sur ce que le gouvernement devrait ou ne devrait pas faire au 21e siècle. Par exemple, le gouvernement fédéral devrait-il être impliqué dans la politique du logement, ou est-ce une question qu’il vaut mieux laisser aux États et aux localités?
Ces trois éléments sont des aspects importants d’une approche globale de la réforme du gouvernement. Les deux premiers nécessitent une expertise de gestion importante et le troisième requiert une volonté politique importante. Ce chapitre commencera par examiner la première série de questions.
Un programme de réforme à l’échelle du gouvernement devrait commencer par:
Le processus budgétaire. Notre processus budgétaire fédéral n’a pas été réformé depuis 1974. Bien qu’il ait bien fonctionné pendant un certain temps, il s’est complètement effondré ces dernières années. Entre-temps, un troisième type de budgétisation a été appliqué par le biais du système fiscal et se situe complètement en dehors du processus budgétaire. La réforme budgétaire doit inclure les dépenses fiscales
Contrats fédéraux. Au cours des deux dernières décennies, de plus en plus de fonctions gouvernementales ont été exercées sous contrat par des employés non gouvernementaux. Une grande partie de cela est motivée par l’idéologie, et non par ce qui est rentable et juste pour les citoyens. Il est temps de se demander ce qui a du sens dans les contrats fédéraux et d’examiner les distorsions qui en ont résulté.
La fonction publique. La fonction publique a été construite pour un gouvernement de greffiers, pas pour un gouvernement de professionnels. Il ne peut rivaliser pour le talent dont il a besoin sur le marché actuel. Nous avons fait preuve de sagesse et de folie en ce qui concerne la fonction publique. Il est temps de normaliser »la fonction publique fédérale afin qu’elle ressemble davantage au marché du travail global.
Règlement fédéral. Le système de réglementation fédéral est obsolète et ne peut pas suivre le rythme des changements en cours dans de nombreux secteurs de l’économie américaine. Cela est particulièrement évident dans les secteurs de l’économie qui subissent une évolution technologique rapide.
Problèmes de notation. Le Bureau de la gestion et du budget (OMB) et le Congressional Budget Office (CBO), les mandarins du système fédéral, s’entendent sur un ensemble de règles de notation qui, de temps à autre, entraînent des décisions de dépenses irrationnelles de la part du gouvernement fédéral . Il est temps de revoir les règles de notation qui dictent tant de choses sur la réglementation fédérale.
Conception de politiques. Pendant trop d’années, nous avons adopté des projets de loi et affecté des fonds aux politiques sans faire attention à leur efficacité. Chaque politique adoptée devrait avoir intégré une méthode d’évaluation et une date de fin raisonnable si la politique ne produit pas les résultats escomptés.
Selon la loi de finances de 1974, la définition officielle d’une dépense fiscale est une perte de revenus attribuable aux dispositions des lois fiscales fédérales qui autorisent une exclusion, une exonération ou une déduction spéciale du revenu brut ou qui accordent un crédit spécial, un taux d’imposition préférentiel , ou un report de l’obligation fiscale. »1 En langage clair, les dépenses fiscales sont des failles» – des moyens légaux pour les particuliers ou les sociétés d’éviter les impôts. Les failles obtiennent un mauvais coup du public; néanmoins, au cours des dernières années, le montant total des revenus perdus par le gouvernement fédéral à cause des dépenses fiscales a considérablement augmenté. Comme l’illustre le graphique suivant (figure 5.1) du Government Accountability Office, au cours des 30 dernières années, les revenus perdus par le gouvernement en raison des dépenses fiscales ont augmenté presque chaque année, à l’exception de quelques années après la promulgation de la réforme fiscale historique de 1986 facture. De nos jours, les dépenses fiscales sont presque aussi importantes que toute la portion discrétionnaire du budget.
Qui est avantagé? La plupart des dépenses fiscales en 2014 sont allées aux particuliers – 87% – tandis que 13% aux entreprises. D’où la première partie du problème politique ici: les Américains sont tous pour se débarrasser de ces mauvaises échappatoires qui empêchent les grandes entreprises de payer des impôts, mais ils sont beaucoup moins enthousiastes à l’idée de se débarrasser des allégements fiscaux qui, selon eux, les aident. La figure 5.2 montre qui obtient les dépenses fiscales. La figure 5.3 montre à quoi servent les dépenses fiscales individuelles. À noter que les deux plus importants sont l’exclusion de l’assurance maladie des employeurs et du logement, notamment la déduction fiscale hypothécaire.
D’où la deuxième partie du problème politique. Les Américains détestent peut-être les échappatoires, mais ils aiment leur déduction fiscale hypothécaire et ils se révolteraient si la part de la contribution patronale de leurs primes de soins de santé était imposée. En fait, cependant, les avantages des dépenses fiscales individuelles sont largement pondérés en faveur des personnes à revenu élevé, mais les quintiles inférieurs conviennent également. La classe moyenne est la moins favorisée.2
Mardi 3 septembre 2019
L’opinion sur les dépenses fiscales dépend de celles et de qui recherche. Les libéraux et les conservateurs apprécient différentes dépenses. En termes budgétaires, les dépenses fiscales sont comme des programmes de prestations – elles ont tendance à vivre avec très peu d’incitation ou de possibilité d’examen. Trois experts budgétaires, Paul Posner, Steven Redburn et Jonathan Breul, expliquent la situation des dépenses fiscales comme suit: l’invisibilité et l’isolement institutionnel des dépenses fiscales les rendent moins sujettes à examen et à la concurrence que les autres formes de dépenses. Ils surviennent dans un monde politique entièrement distinct, centré sur les comités des recettes et le Trésor, considérés indépendamment des programmes de dépenses comparables qui partagent des objectifs et des buts communs et qui font partie du processus budgétaire. Parce qu’ils sont séparés, ils ne sont pas soumis aux examens approfondis auxquels sont soumis les programmes de dépenses réguliers. »3
Le moment est venu d’intégrer les dépenses fiscales dans le processus officiel du budget fédéral. Ils devraient être présentés parallèlement aux propositions de dépenses dans les soumissions budgétaires et soumis à des évaluations de performance. Enfin, la réconciliation budgétaire devrait fournir des objectifs d’économies aux comités des recettes nécessitant une réduction de certaines dépenses fiscales. »4 La création d’un budget de dépenses fiscales ne signifie pas la fin des déductions populaires telles que celles pour les hypothèques et les soins de santé. Mais cela élargit considérablement le processus budgétaire et offre une autre option aux législateurs, quels que soient leurs objectifs politiques. Le point important de cette réforme est d’inclure dans le processus budgétaire un élément important de la situation budgétaire globale.
Le gouvernement fédéral achète beaucoup de choses et beaucoup de choses différentes – des crayons et des agrafeuses aux ordinateurs portables en passant par les systèmes d’armes à guidage laser, les avions qui peuvent dévier le radar et les combinaisons spatiales pour les astronautes. L’externalisation »a toujours fait partie de notre système d’exploitation fédéral et souvent pour le bien. On peut affirmer que la décision du gouvernement américain d’externaliser la recherche et le développement d’armes pendant la guerre froide – à des universités comme le MIT et Cal Tech et à des sociétés privées telles que Lockheed-Martin et Boeing – a été une décision qui nous a aidés à atteindre la supériorité militaire qui mis fin à la guerre froide.5
L’externalisation ou la sous-traitance ne doit pas être une décision idéologique. Mais au cours de la première décennie du XXIe siècle, c’est exactement ce qu’il est devenu, de sorte qu’aujourd’hui l’équilibre entre le travail officiel du gouvernement et le travail en sous-traitance est loin d’être équilibré. C’est tellement déséquilibré que, dans un livre provocateur intitulé Bring Back the Bureaucrats, John DiIulio Jr. fait remarquer que si les dépenses fédérales annuelles ont augmenté de façon spectaculaire depuis 1960, le nombre de travailleurs civils fédéraux est resté relativement constant. En somme », écrit-il, au cours du dernier demi-siècle, le gouvernement fédéral a plus que quintuplé ses dépenses tandis que la main-d’œuvre civile fédérale à temps plein est restée en grande partie stable.» 6 Il n’y a pas de statistiques officielles sur le nombre de contractants gouvernementaux, mais les estimations suggèrent qu’il y a jusqu’à 7,6 millions d’employés contractuels et jusqu’à 2,8 millions d’employés subventionnés. Ce total – plus de 10 millions – représente plus du double des 4,3 millions d’employés fédéraux, y compris les militaires en uniforme.
Les États-Unis sont mûrs pour un débat sur la question des marchés publics fédéraux ou, plus largement, sur la question de savoir ce qui est et ce qui n’est pas intrinsèquement gouvernemental7. La prochaine administration devra travailler dur pour rétablir l’équilibre le gouvernement fédéral entre les entrepreneurs et les travailleurs fédéraux. Premièrement, il devrait créer un comité d’examen »pour établir des lignes directrices pour ce qui est intrinsèquement gouvernemental agence par agence. Cela garantira que nous ne jetons pas le bébé proverbial avec l’eau du bain. Il y a beaucoup de choses que le gouvernement fédéral veut faire – de la construction de logements pour les soldats à la recherche en nanotechnologie – qui ne doivent pas être faites par des travailleurs fédéraux. Cela dit, nous devons accroître considérablement la capacité du gouvernement fédéral de superviser ces contrats, et la façon la plus simple de le faire est de les payer davantage. Chaque fois que le gouvernement fédéral se lance dans une acquisition de plusieurs milliards de dollars de technologies de l’information, il devrait pouvoir embaucher le meilleur du secteur privé, quel qu’en soit le prix. Ce qui nous amène à la section suivante.

La fonction publique américaine a bien servi le pays. Mais il a été construit pour un gouvernement de greffiers, pas un gouvernement de professionnels. Au milieu du 20e siècle, le gouvernement fédéral était composé de milliers de commis qui, travaillant principalement avec des systèmes papier et des lecteurs de cartes primitifs, gardaient une trace de tout, des avantages des anciens combattants aux registres des revenus de la sécurité sociale. Mais ces commis ont été remplacés par des ordinateurs, et le gouvernement fédéral actuel a la main-d’œuvre la plus sophistiquée et la plus instruite au monde. Selon un rapport du gouvernement: environ 20% des employés fédéraux ont une maîtrise, un diplôme professionnel ou un doctorat contre seulement 13% dans le secteur privé. Au total, 51% des employés fédéraux détiennent au moins un diplôme universitaire, contre 35% dans le secteur privé. »8 Le système de la fonction publique est de plus en plus obsolète, avec une approche de la rémunération, du recrutement, de la gestion, de la concurrence pour les talents et de la gestion des pauvres. artistes interprètes ou exécutants, qui est resté pratiquement inchangé depuis la loi de 1978 sur la réforme de la fonction publique. Bien que cette loi contienne des flexibilités en matière de capital humain, celles-ci ont eu tendance à être sous-utilisées, tout comme les flexibilités accordées aux agences en raison de la législation. La peur du changement, l’inertie et les pressions politiques ont laissé au gouvernement fédéral un système de personnel qui n’est tout simplement pas à la hauteur.
Le défi pour ce siècle est de normaliser »la fonction publique. Les pratiques d’embauche fédérales doivent englober les flexibilités de recrutement, et nous devons élargir l’utilisation des bourses et des programmes de type ROTC pour attirer les talents essentiels à la mission. Mais la clé la plus importante de la normalisation est de permettre, au sein de la fonction publique non politique, un système de rémunération plus orienté vers le marché et qui permettrait au gouvernement fédéral d’embaucher de manière compétitive. Dans un nouveau cadre de la fonction publique », le Partenariat pour la fonction publique recommande au gouvernement
moderniser le système de classification des emplois fédéral (GS) vieux de plusieurs décennies pour mieux refléter le travail des professionnels et des administrateurs fédéraux d’aujourd’hui, et l’utiliser pour faire correspondre les professions fédérales et la rémunération fédérale – à des emplois comparables dans les secteurs privé et sans but lucratif, ainsi que dans les gouvernements étatiques et locaux.9
Dans la pratique, cela signifierait que le Congrès fixerait chaque année un budget global de compensation pour le gouvernement fédéral. Les agences individuelles auraient alors la liberté de déterminer, dans les fourchettes, la meilleure combinaison de grades et de professions. Ils créeraient un processus de détermination de la rémunération basé sur les données du marché, analysant les professions par rapport à la rémunération existant dans les sociétés Fortune 500, dans les grands États et gouvernements locaux et dans les grandes organisations à but non lucratif, car ces entités se disputent le travail avec le gouvernement fédéral. gouvernement. La proposition du partenariat exigerait le maintien de la rémunération de la localité (ce qui pourrait se refléter dans une véritable comparaison du marché en tout état de cause) et des plafonds de salaire sur la rémunération des fonctionnaires équivalents au salaire du vice-président. Un programme de réforme plus radical ferait valoir que les plafonds salariaux devraient être abolis complètement.
Le problème des contrats et le problème de la fonction publique font partie intégrante de la même histoire. En retenant les salaires de la fonction publique, en prétendant que le gouvernement fédéral du XXIe siècle n’est pas différent de celui des années 50, nous avons dépensé beaucoup plus que l’argent des contribuables.

Tout comme le système de la fonction publique a été construit pour une autre époque, le système de réglementation fédéral l’a été aussi. Il est également obsolète et ne peut pas suivre le rythme des changements technologiques rapides qui se produisent dans de nombreux secteurs de l’économie américaine. Il y a quatre réformes du système de réglementation communément discutées que la prochaine administration devra suivre. Les deux premiers sont relativement simples et peuvent être réalisés rapidement: imposer des analyses rétrospectives de la réglementation »et étendre l’analyse coûts-avantages à des organismes gouvernementaux indépendants.
Le premier retour en arrière »a été effectué dans l’administration Clinton dans le cadre de l’effort de réinvention du gouvernement, et un autre a eu lieu dans l’administration Obama. En plus de rendre obligatoires les analyses réglementaires », peut-être tous les cinq ans, un consensus se fait jour sur le fait que le gouvernement devrait étendre l’analyse coûts-avantages à des agences indépendantes telles que la Federal Communications Commission et la Securities and Exchange Commission.
Cependant, le tableau d’ensemble de la réforme de la réglementation s’étend aux secteurs de l’économie où la structure réglementaire a été construite pour une autre fois. Prenez, par exemple, les transactions financières en ligne telles que celles rencontrées sur eBay ou PayPal. La réglementation régissant actuellement les transactions est basée sur un système bancaire de personne à personne, même si PayPal n’est pas une opération de brique et de mortier. Par conséquent, les normes de conception rigides qui sont dans la loi actuelle ne répondent pas à la réalité, et PayPal opère donc à travers une série de dérogations annuelles à la réglementation. Pas un bon moyen de faire des affaires.
Un décalage similaire entre une industrie technologiquement avancée et son système de réglementation se produit dans le domaine de l’approbation des médicaments. Ici, un gouffre s’élargissant sépare la pharmacologie moderne et la pratique émergente de la médecine moléculaire. Actuellement, la Food and Drug Administration s’appuie sur des protocoles de test qui utilisent des études empiriques et des corrélations statistiques. Cependant, comme l’écrit Peter Huber dans The Cure in the Code, la pharmacologie moderne repose sur la sélection scientifique des bonnes combinaisons moléculaires médicament-patient. »10 C’est ce domaine de la réforme réglementaire qui posera les défis les plus profonds à la prochaine administration.

Tous ceux qui ont travaillé sur la politique à Washington comprennent qu’à un moment donné, une proposition peut vivre ou mourir en fonction de la façon dont elle est notée. » La notation est une science et un art contrôlés par l’OMB dans la branche exécutive et CBO dans la branche législative. Les règles de score sont souvent critiquées des deux côtés de l’allée. Les républicains aiment parler de notation dynamique »en ce qui concerne les dispositions fiscales, car ils aiment soutenir que les réductions d’impôts stimulent la croissance et génèrent des revenus. Les démocrates aiment parler de l’importance des investissements dans l’avenir, comme ceux dans l’éducation ou les soins de santé qui, à terme, apporteront une plus grande prospérité et des recettes fiscales plus importantes. Étant donné que les deux propositions peuvent être vraies et fausses selon la situation, il n’est pas étonnant que l’établissement ait résisté à de telles utilisations créatives de la notation.
Il y a cependant certains domaines où la prochaine administration devrait examiner sérieusement les règles de notation actuelles. Comme Dorothy Robyn le souligne dans un éditorial puissant, les règles de notation actuelles de l’approvisionnement fédéral en biens immobiliers créent de véritables distorsions et de graves coûts pour le gouvernement. Le principal coupable à cet égard est la circulaire A-11 de l’OMB qui, depuis sa création, a entraîné des conséquences imprévues. La plus puissante est la dépendance à l’égard des baux d’exploitation à court terme pour répondre aux exigences à long terme des installations fédérales. »11 Une deuxième conséquence a conduit les organismes à reporter les investissements en immobilisations dans leurs installations. A-11 pourrait être réformé pour se débarrasser des incitations coûteuses dans l’acquisition de propriétés fédérales sans changer toutes les règles de notation.
Un deuxième domaine qui est depuis longtemps mûr pour une réforme est de changer la façon dont les efforts de lutte contre la fraude sont notés dans les programmes de prestations. La moitié du budget fédéral est maintenant absorbée par d’énormes programmes de prestations, ainsi appelés parce qu’ils ne font pas l’objet de crédits annuels. Comme tout lecteur occasionnel des nouvelles le sait, il y a tellement d’argent dans ces programmes qu’ils invitent à la fraude et aux abus. Chaque programme a une unité dédiée à la recherche et à l’enquête sur les fraudes et à leur remise aux fins de poursuites. Il ne fait aucun doute que ces unités antifraude sont plus que rentables. Et pourtant, ils sont notés »dans le cadre du budget discrétionnaire, ce qui signifie que lorsqu’il y a des coupes budgétaires générales, ces programmes sont coupés même s’ils permettent effectivement d’économiser de l’argent. Une réforme importante consisterait à modifier les règles de tenue de score afin de garantir que les économies de coûts obligatoires découlant de l’augmentation des dépenses d’application de la loi soient comptabilisées comme des économies, tant que ces économies dépassent le financement accru de l’application de la loi.

Il est étonnant qu’après tout le temps et l’argent consacrés aux programmes gouvernementaux, il y en ait tellement que nous connaissons si peu. La prochaine administration devrait systématiquement intégrer à tout programme de dépenses majeur une méthode d’évaluation et une date de fin du programme si la politique ne produit pas les résultats escomptés. Par exemple, dans les années 1990, le ministère du Logement et du Développement urbain a créé un programme appelé Moving to Opportunity », qui avait intégré l’évaluation. Les résultats étaient surprenants: au lieu de montrer une augmentation du bien-être économique, comme prévu, l’étude a montré augmentation de la santé et du bien-être. Si plus de programmes étaient conçus pour nous dire quelque chose sur le fonctionnement d’une politique et comment, nous gagnerions des connaissances précieuses sur la conception d’une politique.